完善高原城乡融合发展的体制机制

　　党的二十届三中全会指出，城乡融合发展是中国式现代化的必然要求。自治区党委十届六次全会审议通过了《中共西藏自治区委员会关于贯彻落实〈中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定〉的实施意见》，对健全推进新型城镇化体制机制和深化农村改革进行安排部署，必将对加快高原城乡融合发展起到推动作用。

　　一、深刻认识完善城乡融合发展体制机制的重大意义

　　党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央坚持把解决好“三农”问题作为全党工作的重中之重，全面打赢脱贫攻坚战，启动实施乡村振兴战略，城乡融合发展取得历史性成就。新时代新征程，完善城乡融合发展体制机制，推进乡村全面振兴，加快农业农村现代化，意义十分重大。

　　完善城乡融合发展体制机制是建设农业强区的现实选择。长期以来，与快速推进的新型城镇化相比，我区农业农村发展步伐有差距，“一条腿长、一条腿短”问题比较突出，农牧业基础还不稳固，乡村人才、土地、资金等要素反向回流城镇的格局尚未根本改变，发展最大的不平衡是城乡发展不平衡。现代化建设不能一边是繁荣的城市、一边是凋敝的农村。必须完善城乡融合发展体制机制，着力破除城乡二元结构，促进各类要素更多向乡村流动，让农业农村在现代化进程中逐步赶上来。

　　完善城乡融合发展体制机制是推动高质量发展的迫切需要。当前，西藏经济总体呈现增长较快、结构优化、质效向好的特征，但也面临有效需求不足、区内大循环不够顺畅等挑战。乡村既是巨大的消费市场，又是巨大的要素市场，扩大区内需求，乡村有巨大空间，可以大有作为。畅通城乡循环，是畅通区内经济大循环、增强区域经济韧性的重要方面，广大农牧民同步迈向全面现代化，会释放巨大的创造动能和消费潜能，为经济社会发展注入强大动力。必须完善城乡融合发展体制机制，释放城乡市场需求，形成需求牵引供给、供给创造需求的良性发展格局，为高原经济高质量发展拓展空间和提供动力。

　　完善城乡融合发展体制机制是促进共同富裕的内在要求。促进共同富裕，最艰巨最繁重的任务仍然在农牧区，关键是缩小城乡居民收入和生活水平差距。近年来，西藏农村居民人均可支配收入保持稳步增长，城乡居民收入比逐步缩小，但城乡居民收入的绝对差距仍然不小，农牧民持续稳定增收难度较大。必须完善城乡融合发展体制机制，解放和发展农牧区社会生产力，拓展农牧民增收致富渠道，推动城乡基本公共服务均等化，让农牧区逐步具备现代化生活条件，让农牧民过上富裕美好的生活。

　　二、科学把握完善城乡融合发展体制机制的基本遵循

　　城乡融合发展是中国式现代化的必然要求，目标是促进城乡要素平等交换、双向流动，缩小城乡差别，促进城乡共同繁荣发展。完善城乡融合发展体制机制，遵循客观规律，把握重大原则，确保城乡融合发展沿着正确方向推进。

　　必须牢牢把握正确方向。完善城乡融合发展体制机制，要坚持以人民为中心的发展思想，践行“三个赋予一个有利于”总要求，以增进人民福祉为出发点和落脚点。树立城乡一盘棋理念，加强统筹谋划和总体设计，增强系统性、整体性、协同性，推动加快形成工农互促、城乡互补、协调发展、共同繁荣的新型城乡关系，全心全意补齐民生短板、办好民生实事。要充分发挥农牧民主体作用和首创精神，调动农牧民积极性、主动性、创造性，让广大农牧民共建共享城乡融合发展成果。

　　必须牢牢把握底线要求。农牧业占地区生产总值的比重、乡村人口占总人口的比重不断下降，是现代化进程中经济发展的必然趋势，但这并不能改变农牧业是国民经济基础产业和战略产业的重要地位。在推进中国式现代化进程中，坚持农业农村优先发展，严格“三区三线”管控，守住土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农牧民利益不受损底线，守住生态保护红线，守住乡村文化根脉，统筹新型城镇化和乡村全面振兴，开启城乡融合发展和现代化建设新局面。

　　必须牢牢把握着力重点。县域具有城乡联系紧密、地域范围适中、文化同质性强等特点，有条件率先实现城乡融合发展。完善城乡融合发展体制机制，坚持以县域为基本单元，发挥县城连接城市、服务乡村作用，提升县城综合承载能力。围绕“兴产业、活要素、优服务、强治理”，统筹推进城乡规划布局、要素配置、产业发展、基础设施、公共服务、生态保护等相互融合和共同发展，加快构建县乡村功能衔接互补格局，率先在县域内破除城乡二元结构。

　　必须牢牢把握科学方法。完善城乡融合发展体制机制，坚持有为政府和有效市场相结合，强化改革的突破和先导作用，着力破除体制机制障碍。要从西藏实际出发，科学把握发展阶段特征和区域特色，充分考虑不同乡村自然条件、区位特征、资源优势、文化传统等因素差异，因地制宜、分类指导、精准施策，探索符合高原特色的城乡融合发展模式。要保持历史耐心，顺应自然规律、经济规律、社会发展规律，持续用力、久久为功。

　　三、贯彻落实完善城乡融合发展体制机制的各项任务

　　完善城乡融合发展体制机制，是一项关系全局、关乎长远的重大任务，将贯穿推进中国式现代化全过程。统筹新型城镇化和乡村全面振兴，需要聚焦重点、聚合力量，采取务实的措施办法，确保改革有力有序有效推进。

　　健全推进新型城镇化体制机制。城镇化是现代化的必由之路。围绕“一核一圈两带三区”区域发展新格局，构建以“五城三小时”城镇圈为主体、中小城市和小城镇协调发展的城镇化布局，拓展优化县城发展空间。深化扩权强县改革，赋予县级更多资源整合使用的自主权。加大财政、投资、土地、产业等方面政策支持力度，促进不同类型县城特色化、差异化发展，鼓励县城吸纳农牧区人口就地就近城镇化。深化户籍制度改革，加快户籍制度与居住证制度并轨进程，因地制宜促进农牧业转移人口进城落户。依法维护进城落户农牧民的土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，探索建立自愿有偿退出的办法，消除进城落户农牧民后顾之忧。建立以居住证为载体的基本公共服务供给机制，按照常住人口规模和服务半径统筹优化基本公共服务设施布局，稳步提高基本公共服务保障能力和水平，推动符合条件的农牧业转移人口社会保险、住房保障、医疗卫生、子女教育等享有同迁入地户籍人口同等权利，加快农牧业转移人口市民化。推进县域城乡公共服务一体配置，提升县城市政公用设施建设水平和基本公共服务功能，提高乡村基础设施完备度、公共服务便利度、人居环境舒适度。深入推进固边兴边富民行动，加快边境地区综合交通网络化布局，加大边境小康村后续帮扶力度，提高各项综合配套设施保障能力，缩小边境地区与腹心地区的发展差距。

　　巩固和完善农村基本经营制度。农村基本经营制度是党的农村政策的基石。实践证明，以“土地归户使用、草场承包到户，自主经营、长期不变”为内容的农村基本经营制度，符合生产力发展规律，顺应广大农牧民需求，是一项符合西藏区情的制度安排，必须始终坚持、毫不动摇。保持农村土地承包关系稳定并长久不变，落实第二轮土地承包到期后再延长30年政策。用好农村承包地确权登记颁证成果，深化承包地所有权、承包权、经营权分置改革，允许土地、草场经营权入股从事农牧业产业化经营。完善承包地经营权流转价格形成机制，健全土地（草场）流转服务体系，大力发展多种形式适度规模经营，促进农牧民合作经营。推进新型农牧业经营主体提质增效，推动新型农牧业经营主体扶持政策同带动农户增收挂钩，实现小农户和现代农业有机衔接。健全便捷高效的农牧业社会化服务体系，创新组织形式和服务模式，扩展服务领域和辐射范围。强化农村集体经济组织管理集体资产、开发集体资源、发展集体经济、服务集体成员等功能作用，构建产权明晰、分配合理的运行机制，盘活用好农村集体资源资产，加强扶贫项目资金资产管理和监督，提高集体经济收入，带动农牧民增收。

　　完善强农惠农富农支持制度。当前，农牧业基础还比较薄弱，农牧区发展仍然滞后，必须不断加大强农惠农富农政策力度，确保人力投入、物力配置、财力保障等与乡村振兴目标任务相适应。完善农牧户经营农牧业收益保障机制，全方位夯实以青稞为主的粮食安全根基，推动粮食、肉奶和蔬菜等农畜产品价格保持在合理水平，保障农畜产品稳定安全供给。优化农牧业补贴政策体系，从价格、补贴、保险等方面强化农牧业支持保护政策，提高政策精准性和有效性。坚持将农业农村作为一般公共预算优先保障领域，创新乡村振兴投融资机制，形成财政优先保障、金融协同联动、社会积极参与的多元投入格局，加强涉农资金项目监管。完善覆盖农牧人口的常态化防止返贫致贫机制，推动防止返贫帮扶政策与农村低收入人口常态化帮扶政策衔接并轨，建立农村低收入人口和欠发达地区分层分类帮扶制度，坚守住不发生规模性返贫的底线。建立以提升发展能力为导向的帮扶机制，促进跨区域经济合作和融合发展，确保援藏资金项目80%以上用于保障和改善民生、用于县及县以下基层。立足资源禀赋和产业基础，壮大县域富民产业，构建多元化食物供给体系，培育乡村新产业新业态，促进县域经济深度融入区域经济板块。引导金融机构把金融资源配置到农牧区经济社会发展的重点领域和薄弱环节，强化对信贷业务以县域为主的金融机构货币政策精准支持。实施乡村振兴人才支持计划，健全常态化驻村工作机制，有序引导城镇各类专业技术人才下乡服务，制定优惠政策吸引高校毕业生、退役军人、返乡农牧民流向农牧区。运用“千万工程”经验，健全推动乡村全面振兴长效机制。

　　深化土地制度改革。土地是经济社会高质量发展的重要资源。完善城乡融合发展体制机制，必须毫不动摇坚持最严格的耕地保护制度和节约集约用地制度，优化土地利用结构，提高土地利用效率。按照新一轮国土空间规划明确的耕地和永久基本农田保护目标，对耕地“非农化”“非粮化”问题进行全面整改。健全耕地数量、质量、生态三位一体保护制度体系，加大高标准农田投入和管护力度，加强农耕道路和水利设施建设，探索开展农田集中连片整理，将永久基本农田全部建成高标准农田，优先保障粮食等重要农畜产品生产。健全同宏观政策和区域发展高效衔接的土地管理制度，提高土地要素配置精准性和利用效率，优先保障主导产业、重大项目合理用地。优化城市工商业土地利用，加快发展建设用地二级市场，推动土地混合开发利用、用途合理转换，盘活存量土地和低效用地；完善农牧区土地征收制度和集体经营性建设用地入市政策，探索农牧区存量建设用地通过增减挂钩实现县域内跨村组区位调整，提升农牧区土地利用质效。

　　（执笔：徐伍达，系云南大学西南边疆少数民族研究中心博士研究生、自治区社会科学院农村经济研究所研究员）