【庆祝改革开放40年】党的宗教政策的演进与创新

改革开放40年来，中国宗教工作创新推进，宗教领域持续保持稳定向好态势。在这一过程中，党的宗教政策发挥了关键作用。

党的宗教政策的历史演进

自改革开放以来，党的宗教政策可大致分为4个阶段，即政策恢复期（1978-1990年）、政策确立期（1991-2004年）、政策拓展期（2005-2011年）和政策创新期（2012年至今）。以上4段分期并无明显的政策转向，总体上都隶属于拨乱反正以来的政策重建和深化。每个阶段均有标志性的政策文献和核心政策内涵，呈现出各自的特点。

第一阶段，宗教政策恢复期（1978-1990年）。这一时期的重要政策文献是1978年中共中央转发中央统战部的《关于当前宗教工作中急需解决的两个政策性问题的请示报告》以及1982年中共中央印发的《关于我国社会主义时期宗教问题的基本观点和基本政策》。《关于当前宗教工作中急需解决的两个政策性问题的请示报告》指出，认真、全面地贯彻执行宪法所规定的宗教信仰自由政策，严格区分两类不同性质的矛盾，加强对宗教活动的管理。其核心是拨乱反正，恢复宗教信仰自由政策。《关于我国社会主义时期宗教问题的基本观点和基本政策》是中国宗教政策和中国特色社会主义宗教理论的奠基石，既是新时期宗教政策的新起点，也是新时期宗教理论的新创造。它总结了新中国成立以来宗教工作正反两个方面的历史经验，指明了尊重和保护宗教信仰自由，是党对宗教问题的基本政策。这是一项长期的政策，是一直要贯彻执行到将来宗教自然消亡的时候为止的政策。它阐明了宗教是人类社会发展一定阶段的历史现象的一般规律和社会主义时期宗教问题的基本特点，论述了解决宗教问题唯一正确的根本途径，即只能在保障宗教信仰自由的前提下，通过社会主义的经济、文化和科学技术事业的逐步发展，通过社会主义物质文明和精神文明的逐步发展，逐步地消除宗教得以存在的社会根源和认识根源。这一时期宗教工作的重点是，平反宗教界的冤假错案，恢复宗教活动场所，恢复和建设宗教团体，建立健全宗教工作机构。

第二阶段，宗教政策确立期（1991-2004年）。这一时期的主要政策文献是1991年《中共中央、国务院关于进一步做好宗教工作若干问题的通知》、1993年江泽民同志在全国统战工作会议的讲话、1994年国务院发布的《宗教活动场所管理条例》《中华人民共和国境内外国人宗教活动管理规定》、2001年全国宗教工作会议形成的《论宗教问题》、2002年的《中共中央、国务院关于加强宗教工作的决定》、2004年国务院发布的《宗教事务条例》。1993年全国统战工作会议的重要成果是提出了宗教政策的3句话，即一是全面、正确地贯彻执行党的宗教政策，二是依法加强对宗教事务的管理，三是积极引导宗教与社会主义社会相适应。2001年的全国宗教工作会议将“坚持独立自主自办原则”与1993年的3句话并列，形成了宗教工作的4句话。2002年十六大报告完整地表述了4句话，自此形成了现在宗教政策的4句话。2004年通过的《宗教事务条例》是我国第一部宗教方面的综合性行政法规，是对1994年《宗教活动场所管理条例》的进一步完善，标志着中国宗教政策的制度框架形成。这一阶段的宗教领域出现了一些新问题：境外敌对势力不断对我进行渗透和破坏活动；民族分裂主义分子也利用宗教破坏国家统一和民族团结；少数敌对分子同我们争夺寺观教堂领导权；有的非法开办经文学校、修院、神学院，同我们争夺青少年；有的寺庙恢复了被废除的宗教封建特权和压迫剥削。在对待宗教问题上，也存在着两种不正确的认识：一种是简单地把有神论和无神论的区别等同于政治上的对立，甚至把宗教界人士和信教群众视为异己力量，对宗教采取简单粗暴的态度；另一种是忽视宗教对社会的消极影响，放弃对宗教事务的管理和对宗教人士的教育引导。有鉴于此，1991年的《中共中央、国务院关于进一步做好宗教工作若干问题的通知》和2002年的《中共中央、国务院关于加强宗教工作的决定》强调了我国宗教的社会作用仍然具有两重性，既有积极的一面，也有消极的一面。我们实行宗教信仰自由政策的根本出发点和落脚点，就是要大力加强广大信教和不信教群众的团结，把他们的力量凝聚到建设有中国特色社会主义的共同目标上来。对宗教事务进行管理，是为了使宗教活动纳入法律、法规和政策的范围，不是去干预正常的宗教活动和宗教团体的内部事务。依法管理宗教事务，是指政府根据宪法和有关法律、法规及规范性文件，对宗教方面涉及国家利益、社会公共利益的关系和行为以及社会公共活动涉及宗教界权益的关系和行为的行政管理。依法管理宗教事务的要旨是保护合法、制止非法、抵御渗透、打击犯罪。同时指出，妥善处理与民族、宗教有关的突发性事件和群体性事件。是什么问题就按什么问题处理，避免把发生在不同民族之间的矛盾和纠纷都归结为民族、宗教问题。要把由某一宗教因素引发的事件同这一宗教本身严格区别开来，把借宗教问题制造事端的极少数人与多数信教群众严格区别开来。这一阶段宗教工作的重点是，针对宗教领域的新情况和新问题，加强了宗教法制建设，加强了宗教事务管理，加强了党对宗教工作的领导。

第三阶段，政策拓展期（2005-2011年）。这一阶段的重要政策文献是2006年全国统战工作会议讲话、2006年十六届六中全会决议、2007年十七大报告、2007年中央政治局第二次集体学习讲话。在2006年全国统战工作会议上，胡锦涛同志指出，要正确认识和处理政党关系、民族关系、宗教关系、阶层关系、海内外同胞关系，把统一战线建设成为坚持以人为本、具有强大凝聚力的统一战线，具有空前广泛性和巨大包容性的统一战线。胡锦涛同志的讲话第一次将“宗教关系”提升为影响党和国家工作全局的五大关系之一。2006年十六届六中全会指出，加强信教群众同不信教群众、信仰不同宗教群众的团结，发挥宗教在促进社会和谐方面的积极作用。2007年十七大报告要求，全国贯彻党的宗教工作基本方针，发挥宗教界人士和信教群众在促进经济社会发展中的积极作用。十七大通过的新《党章》也指出，全面贯彻党的宗教工作基本方针，团结信教群众为经济社会发展作贡献。2007年中央政治局第二次集体学习，主题为“当前世界宗教和加强中国宗教工作”，胡锦涛指出，要坚持马克思主义的立场、观点、方法，全面认识宗教在社会主义社会将长期存在的客观现实，全面认识宗教问题和政治、经济、文化、民族等方面因素相交织的复杂状况，全面认识宗教因素在人民内部矛盾中的特殊地位，努力探索和掌握宗教自身的规律，不断提高宗教工作水平。这一阶段的宗教法制继续完善，出台了一系列宗教行政法规，包括：2005年4月《宗教活动场所设立审批和登记办法》、2006年6月《中国穆斯林出国朝觐报名排队办法（试行）》、2006年12月《宗教教职人员备案办法》《宗教活动场所主要教职任职备案办法》《宗教事务方面部分行政许可项目实施细则》、2007年7月《藏传佛教活佛转世管理办法》、2007年8月《宗教院校设立办法》、2010年1月《宗教活动场所财务监督管理办法（试行）》、2010年10月《藏传佛教寺庙管理办法》。这一阶段宗教工作的重点是，初步形成宗教法律法规体系，依法管理宗教事务的水平迈上了新台阶；宗教的积极作用得到了充分发挥，宗教慈善事业有了新的发展，宗教对外交往工作不断加强。

第四阶段，政策创新期（2012年至今）。这一阶段的重要政策文献是2012年十八大报告、2014年习近平总书记在第二次中央新疆工作座谈会上的讲话、2015年习近平总书记在中央统战工作会议上的讲话、2016年习近平总书记在全国宗教工作会议上的讲话、2017年十九大报告、2017年新修订《宗教事务条例》。十八大报告指出，全面贯彻党的宗教工作基本方针，发挥宗教界人士和信教群众在促进经济社会发展中的积极作用。十八大报告承接了十七大报告关于宗教工作的论述。2014年5月，习近平总书记在第二次中央新疆工作座谈会上提出，处理宗教问题的基本原则就是保护合法、制止非法、遏制极端、抵御渗透、打击犯罪。2015年，习近平总书记在中央统战工作会议上指出，宗教工作本质上是群众工作，要全面贯彻党的宗教信仰自由政策，依法管理宗教事务，坚持独立自主自办原则，积极引导宗教与社会主义社会相适应。积极引导宗教与社会主义社会相适应，必须坚持宗教中国化方向，必须提高宗教工作法治化水平，必须辩证看待宗教的社会作用，必须重视发挥宗教界人士作用，引导宗教努力为促进经济发展、社会和谐、文化繁荣、民族团结、祖国统一服务。2016年4月，全国宗教工作会议指出，宗教问题始终是我们党治国理政必须处理好的重大问题，宗教工作在党和国家工作全局中具有特殊重要性，关系中国特色社会主义事业发展，关系党同人民群众的血肉联系，关系社会和谐、民族团结，关系国家安全和祖国统一。实行宗教信仰自由政策，出发点和落脚点是要最大限度把广大信教和不信教群众团结起来。积极引导宗教与社会主义社会相适应，是要引导信教群众热爱祖国、热爱人民，维护祖国统一，维护中华民族大团结，服从服务于国家最高利益和中华民族整体利益；拥护中国共产党领导、拥护社会主义制度，坚持走中国特色社会主义道路；积极践行社会主义核心价值观，弘扬中华文化，努力把宗教教义同中华文化相融合；遵守国家法律法规，自觉接受国家依法管理；投身改革开放和社会主义现代化建设，为实现中华民族伟大复兴的中国梦贡献力量。2017年十九大报告指出，全面贯彻党的宗教工作基本方针，坚持我国宗教的中国化方向，积极引导宗教和社会主义社会相适应。2017年通过的新修订《宗教事务条例》，修订主要着眼6个方面：“两维护”“两明确”“两规范”。两维护，即维护公民宗教信仰自由和宗教界合法权益、维护国家安全和社会和谐。两明确，即明确宗教活动场所法人资格和宗教财产权属、明确遏制宗教商业化倾向。两规范，即规范宗教界财务管理、规范互联网宗教信息服务。这一阶段宗教行政法规进一步细化完善，出台了2012年11月《宗教院校教师资格认定和职称评审聘任办法（试行）》《宗教院校学位授予办法（试行）》、2015年7月《藏传佛教学衔授予办法（试行）》等法规。同时，针对具体问题，国家宗教事务局出台了相关的规范性文件，如《关于进一步治理佛教道教商业化问题的若干意见》（2017年11月）、《宗教临时活动地点审批管理办法》（2018年6月）、《全国殡葬领域突出问题专项整治行动方案》（2018年7月）。这一阶段的突出特点是，宗教理论有了重大创新，宗教工作法治化取得了历史性进展，宗教工作进入新时代。

党的宗教政策的创新

党的宗教政策的历史既有延续性、继承性和稳定性，也有创新性。就政策主旨而言，宗教信仰自由的权利自新民主主义革命时期到新中国成立以来，一直是中国共产党在宗教政策上的核心主张。而改革开放以来，党的宗教政策不断丰富和完善，在政策的基本价值、基本目标、基本方向、基本原则、基本途径等多个方面，均有新论述、新思想、新举措、新创造。

第一，确立了中国解决宗教问题的根本性制度是全面贯彻宗教信仰自由政策。尽管1954年通过的《中华人民共和国宪法》就有公民有宗教信仰自由的提法，但将宗教信仰自由真正落地、全面落实、深入贯彻是改革开放以来。首先，规定更完整。1982年通过的《中华人民共和国宪法》将宗教信仰自由政策以最高法的形式确立并完善。宪法第三十六条指出，中华人民共和国公民有宗教信仰自由。任何国家机关、社会团体和个人不得强制公民信仰宗教或者不信仰宗教，不得歧视信仰宗教的公民和不信仰宗教的公民。国家保护正常的宗教活动。任何人不得利用宗教进行破坏社会秩序、损害公民身体健康、妨碍国家教育制度的活动。宗教团体和宗教事务不受外国势力的支配。其次，认识更深入。江泽民在2001年全国宗教工作会议上指出，尊重和保护公民的宗教信仰自由权利，是我们党维护人民利益、尊重和保护人权的重要体现，也是最大限度团结人民群众的需要。将宗教信仰自由权利作为公民的一种基本权利来看待，提升了宗教信仰自由权利的意义空间。

第二，提出了解决宗教和社会主义社会的关系的核心政策方向，即积极引导宗教与社会主义社会相适应。如何处理宗教和社会主义社会的关系，是中国宗教政策的核心问题。这一问题在马克思主义宗教观中没有现成的答案，改革开放之前也没有十分明确的政策设计。在1993年全国统战工作会议上，江泽民同志第一次将积极引导宗教与社会主义社会相适应作为宗教工作的“三句话”的最后一句话提出来，上升为宗教工作的基本政策。在2001年全国宗教工作会议上，江泽民同志指出，积极引导宗教与社会主义社会相适应，不是要求宗教界人士和信教群众放弃宗教信仰，而是要求他们热爱祖国，拥护社会主义制度，拥护共产党的领导，遵守国家的法律、法规和方针政策；要求他们从事的宗教活动要服从和服务于国家的最高利益和民族的整体利益；支持他们努力对宗教教义作出符合社会进步要求的阐释；支持他们与各族人民一道，反对一切利用宗教进行危害社会主义祖国和人民利益的非法活动，为民族团结、社会发展和祖国统一多作贡献。引导宗教与社会主义社会相适应是一个长期过程，需要党和政府积极引导，也需要宗教界自身不断努力。要鼓励和支持宗教界发挥宗教中的积极因素，为社会发展和稳定服务。这是第一次全面阐释积极引导宗教与社会主义社会相适应政策的内涵，勾画出宗教政策的基本方向。在2016年全国宗教工作会议上，“相适应”理论有了新的发展和创新。

第三，指明了宗教适应社会主义社会的关键是发挥宗教的积极作用。如何引导宗教适应社会主义社会？改革开放以来，党的宗教政策给出了明确回答，即最大限度发挥宗教的积极性，最大限度抑制宗教的消极性。在充分发挥宗教积极的社会作用的论述上，党的十七大和十八大报告均表述为：发挥宗教界人士和信教群众在促进经济社会发展中的积极作用。2015年中央统战工作会议上，习近平总书记论述了发挥宗教积极作用的多个领域，表述为：引导宗教努力为促进经济发展、社会和谐、文化繁荣、民族团结、祖国统一服务。为了引导和保障宗教服务社会，国务院和相关部门出台了配套法规和规范性文件，2016年通过并实施的《中华人民共和国慈善法》就为宗教慈善事业提供了法律支撑和保障。改革开放40年来，中国宗教服务社会更加主动、更加深入、更加广泛。

第四，阐明了中国处理宗教问题的基本原则是保护合法、制止非法、遏制极端、抵御渗透、打击犯罪。2002年《中共中央、国务院关于加强宗教工作的决定》指出，依法管理宗教事务的要旨是保护合法、制止非法、抵御渗透、打击犯罪。2015年5月，习近平在第二次中央新疆工作座谈会上提出，处理宗教问题的基本原则，就是保护合法、制止非法、遏制极端、抵御渗透、打击犯罪。特别将“遏制极端”纳入处理宗教问题的基本原则，意味着宗教问题的治理更加强调内外合力、标本兼治。这一原则考虑到涉及宗教因素的各种存在形态以及各种形态的不同性质，还明确提出处理的不同原则和方式方法，是改革开放以来对宗教工作正反两个方面经验教训的总结和提炼，为解决中国宗教问题提供了总的指导思想和工作路线。

第五，形成了规范宗教关系、处理宗教问题的不断完善的法治体系。1991年《中共中央、国务院关于进一步做好宗教工作若干问题的通知》明确提出依法管理宗教事务，1993年全国宗教工作会议将“依法加强对宗教事务的管理”作为宗教工作“三句话”之一提出，2001年全国宗教工作会议明确提出依法管理宗教事务，2002年十六大以来，宗教工作基本方针的第二分句一直稳定表述为“依法管理宗教事务”。2002年《中共中央、国务院关于加强宗教工作的决定》对“宗教事务”进行了界定，即“宗教方面涉及国家利益、社会公共利益的关系和行为，以及社会公共活动涉及宗教界权益的关系和行为”。改革开放以来，宗教法律法规不断完善，据不完全统计，除宪法之外，已制定综合性宗教行政法规2部，宗教部门规章12件，涉及宗教内容的法律共56件，单项行政法规40件，涉及宗教的单项部门规章88件，地方性综合性宗教行政法规51件。从法治主体而言，更重视发挥多主体的能动性；从法治方式而言，更强调德治和法治的相辅相成。

第六，提出了引导宗教和社会主义社会相适应的重点是坚持我国宗教的中国化方向。2015年，习近平总书记在中央统战工作会议上指出，积极引导宗教与社会主义社会相适应，必须坚持中国化方向。2016年全国宗教工作会议再次强调，积极引导宗教与社会主义社会相适应，一个重要的任务就是支持我国宗教坚持中国化方向。2017年十九大报告对2012年十八大报告涉及宗教的论述作了新的补充和调整，特别将“坚持我国宗教的中国化方向”的理论地位提升为宗教工作指导思想的第二句话。坚持我国宗教的中国化方向的提出，有鲜明的问题意识，将本土化、民族化和现代化、时代化的内涵相融通，赋予“中国化”新的意义和内涵，既充分考虑中国的文化安全、宗教安全的宏观背景，又深刻认识到中华文明、宗教文明自身的发展规律，是针对性、前瞻性、战略性极强的理论和政策创新，是新时代党的宗教政策的新篇章。

（作者系中共中央党校〈国家行政学院〉民族与宗教教研室教授、中国统一战线理论研究会民族宗教理论甘肃研究基地研究员。本文系国家社科基金项目“‘一带一路’背景下的中国特色宗教理论建构与政策应对研究”〈项目号16BZJ001〉的阶段性成果）